“Nadie va a preguntar sobre eso, solo el geek de Computer Weekly”.
Iain Duncan Smith estaba claramente enojado conmigo por perforar sus ilusiones sobre la recepción de otro anuncio de retrasos en Universal Credit. Era principios de otoño de 2014 y Iain era secretario de Estado en el Departamento de Trabajo y Pensiones (DWP) y yo era su ministro de reforma social, responsable de llevar el proyecto.
Habíamos iniciado el proyecto para reformar el sistema de bienestar del Reino Unido en 2010. El sistema existente era un desastre: un conjunto de beneficios a menudo contradictorios reunidos a lo largo de los años que categorizaban y atrapaban a las personas en el sistema y en la pobreza. Con Universal Credit (UC), queríamos barrer todo esto y reemplazarlo con un sistema que permitiera a las personas flexibilidad para cambiar su situación de una manera de bajo riesgo.
El trauma de la introducción de la UC resultó mucho más allá de lo que habíamos imaginado. En los primeros cinco años, trabajamos a través de no menos de seis gerentes de proyecto y seis propietarios responsables principales, con varios colapsos e incluso una muerte bajo la enorme presión.
A lo largo de este período, Computer Weekly mantuvo un estrecho recuento de nuestras tribulaciones, alimentadas, sospechábamos, por informantes hostiles en la Oficina del Gabinete. No fue sorprendente que Iain llegara a temer la siguiente revelación de esta fuente.
Capacidades de TI
¿Por qué fue todo tan difícil?
En el corazón de los problemas de UC se encuentra la capacidad del departamento en TI. Se hizo evidente que la puesta en servicio de TI por parte de los departamentos gubernamentales una década y más antes había eliminado efectivamente cualquier conocimiento directo de cómo construir sistemas, o incluso monitorear que los contratistas estaban construyendo esos sistemas correctamente.
Esto no importaba para piezas de software más pequeñas y discretas, en las que el DWP había desarrollado un buen historial. De hecho, Joe Harley, CIO del gobierno al comienzo del proyecto, me tranquilizó sobre las perspectivas de la UC con el ejemplo de la reciente implementación exitosa de la nueva Subsidio de Empleo y Apoyo.
“Si los departamentos no están a la altura del desafío, habrá muchas más historias de terror para que Computer Weekly las deje al descubierto”
David Freud, exministro de reforma social
Pero esta falta de competencia significó que el departamento no reconoció la escala del sistema que queríamos construir. Todavía lo llamábamos “un desarrollo de TI de escala moderada” en el documento técnico de 2010 y más allá.
Hubo otros dos errores al principio. DWP no se dio cuenta de los problemas de seguridad que implicaba ofrecer a los reclamantes un sistema interactivo. Demasiado tarde, intentó abordar el desafío modernizando la seguridad en un sistema de estilo heredado, descubriendo que el resultado era desesperadamente complicado para los usuarios.
Al mismo tiempo, el primer intento de utilizar nuevas técnicas de desarrollo ágil se vino abajo porque el enfoque utilizado (construir líneas argumentales individuales) fue muy ineficiente. También se vio gravemente socavada por su incompatibilidad con el cronograma de autorización del gobierno central, lo que dio lugar a acusaciones posteriores, equivocadas, de falta de control financiero por parte de la Oficina Nacional de Auditoría.
El cronograma de desarrollo más rápido prometido por Agile también permitió un cronograma acelerado. El incumplimiento de este cronograma iba a ser la fuente directa de muchas de las críticas públicas al proyecto.
Pelea de cinco vías
A medida que aumentaban los problemas del proyecto, se desarrolló una lucha desesperada a cinco bandas dentro del gobierno, que se desarrolló hasta 2013. La Oficina del Gabinete ejerció un control directo a través de la Autoridad de Grandes Proyectos y su supervisión de los contratos. El Tesoro, aunque imponía agresivamente recortes de beneficios al departamento, demostró su apoyo a sus planes de la UC en este momento gracias al secretario en jefe del Tesoro liberal demócrata, Danny Alexander. El primer ministro, David Cameron, apoyó con nerviosismo y el viceprimer ministro liberal demócrata Nick Clegg fue mucho más positivo.
La Oficina del Gabinete también fue ambiciosa para lograr su agenda “digital por defecto” y fue explícita al querer que el sistema inicial que habíamos construido fuera desguazado y reemplazado por un nuevo sistema digital construido desde cero. Puso recursos considerables en este rediseño, dirigido por el formidable Tom Loosemore, subdirector del Servicio Digital del Gobierno (GDS). Sin embargo, aunque GDS entendía cómo podría funcionar la TI, también sufría de ignorancia, una que era el polo opuesto de la del departamento. Subestimó desesperadamente la complejidad de un sistema de bienestar que distribuye alrededor de £ 100 mil millones al año. En consecuencia, el calendario inicial para el sistema digital comenzó a retroceder a un ritmo rápido.
El resultado de las peleas fue el despliegue de dos sistemas distintos, denominados “twin track”. El primer sistema tenía la forma de un beneficio heredado estándar, aunque uno en el que los solicitantes podían presentar una solicitud en línea. A partir de entonces, la interacción con DWP se realizó a través de la comunicación tradicional por correo y teléfono. No obstante, el departamento aprendió cómo deberían funcionar los elementos operativos clave a través de este sistema, así como la respuesta conductual de los reclamantes a los nuevos arreglos.
Esos hallazgos ayudaron a dar forma al sistema digital de “servicio completo” que se desarrolló e implementó posteriormente. También mantuvo una sensación de impulso en un momento crítico. Claramente, hubo costos adicionales involucrados en este enfoque de doble vía, aunque fueron compensados por las ganancias involucradas en colocar a las personas en el sistema antes.
Sin embargo, como suele ocurrir en las respuestas eficaces a las crisis, el enfoque de doble vía puede haber sido la mejor manera de introducir un nuevo sistema complejo. La primera versión actuó como un pionero para informar la estructura de la oferta de servicio completo.
Lecciones aprendidas
La subsiguiente respuesta del departamento a este bautismo de fuego ha sido testigo de una reestructuración total de su capacidad de TI, llevando el desarrollo y mantenimiento de sistemas internamente e integrando sus servicios más estrechamente con las operaciones. DWP ha creado una capacidad de desarrollo genuinamente ágil. También ha otorgado más autoridad a los equipos operativos, de modo que la estructuración detallada de UC refleje las respuestas de comportamiento de la base de reclamantes.
Estos cambios representan un desafío para otros departamentos gubernamentales que están considerando desarrollos importantes. En términos puramente de TI, las lecciones aprendidas implican traer de vuelta la capacidad de desarrollo internamente; construir grandes equipos integrados para adoptar tecnología ágil; y revertir una cultura basada en políticas a una que dependa de la retroalimentación operativa.
Si los departamentos no están a la altura del desafío, habrá muchas más historias de terror para que Computer Weekly las descubra.
David Freud fue uno de los arquitectos del Crédito Universal y fue ministro de la reforma del bienestar en el gobierno de coalición de 2010 a 2015. Su libro sobre la implementación del Crédito Universal, Agendas en conflicto: Dentro de la trampa del bienestar, se publicó en junio de 2021.